تعریف « مستخدم یا « کارمند اداری » و شاخصه های آن چیست؟
منظور از « تعریف مستخدم یا کارمند » در « قوانین استخدامی » و « سایر قوانین »، « تعیین مشمولین قانون و احکام آنها » است؛ چرا که بر حسب « قانون »، متفاوت است. مفهوم « مستخدم » در « حقوق جزاء » و « حقوق اساسی »، گسترده می باشد. در « حقوق اداری »، اصطلاح « مستخدم ( کارمند اداری ) » اخص از « مستخدم عمومی »، است. در « حقوق اداری »، « مستخدم » کسی است که در « دستگاه اجرائی کشور ( قوه مجریه ) »، به طور « رسمی » یا « پیمانی »، « متصدی یک شغل سازمانی » می باشد. در « حقوق اداری » « مستخدم عمومی » شامل « کلیه مستخدمین اداری هر سه قوه » است. طبق « قانون مدیریت خدمات کشوری » ( مصوب 1386 هجری شمسی ): « « کارمند » کسی است که بر اساس « مقررات مربوط » و به موجب « حکم » یا « قرارداد با مقام صلاحیتدار »، در یک « دستگاه اجرائی »، به « خدمت »، پذیرفته شده است. » همچنین، منظور از « دستگاه اجرائی »، در « قانون مدیریت خدمات کشوری »، کلیه « وزارتخانه ها »، « مؤسسات دولتی »، « شرکتهای دولتی »، « نهادهای عمومی و غیردولتی » و کلیه « دستگاههائی که شمول قانون بر آنها مستلزم ذکر نام است؛ از قبیل، « شرکت نفت »، « سازمان گسترش و نوسازی صنایع ایران »، « بانک مرکزی »، « بانکها » و « بیمه های دولتی » ».
شاخصهائی که « مستخدم دستگاه اجرائی » را از دیگران، متمایز می سازد 2 چیز است: 1- « پذیرفته شدن در دستگاه اجرائی ». 2- « اشتغال به پستی در آن دستگاه، به موجب یک حکم رسمی یا یک قرارداد ». قید « پذیرفته شدن در دستگاه اجرائی » بیانگر این است که « استخدام دولتی » یک « امر اجباری » یا « بیگاری » نیست و موجب می شود « افراد عادی »، کسانی که به عناوینی، خود را داخل در « خدمات دولتی »، می کنند یا « افراد »ی که در « زمانهای بحرانی »، با « حسن نیت »، به این کار، مبادرت می ورزند از عداد « مستخدمین و کارمندان دستگاه اجرائی »، خارج شوند. « لازمه اشتغال به پستی در دستگاه اجرائی » « صدور حکم رسمی »؛ یعنی « حکم انتصاب از سوی مقام رسمی » یا « امضای قرارداد » یا « هر گونه دستور کتبی مقام صلاحیتدار » برای « استخدام »، است. همچنین، « پست سازمانی » در « قانون مدیریت خدمات کشوری »، این چنین تعریف شده است: « « جایگاه »ی که بر « ساختار سازمانی دستگاههای اجرائی » برای « انجام وظائف مشخص ( ثابت و موقت ) » و برای « تصدی یک کارمند »، در نظر گرفته می شود. » « پستهای ثابت » فقط، برای « مشاغل حاکمیتی ای که جنبه ثابت و استمرار دارند »، ایجاد می گردند. « پستهای موقت » نیز، خاص « کارمندان پیمانی » است.
« نظامهای حرفه ای » و « نظامهای صنفی » چه هستند؟
منظور از ایجاد « نظامها یا سازمانهای حرفه ای »، « سازمان دادن حرفه معین » و « ایجاد نظم و انضباط در بین صاحبان حرفه » از طریق « خود آنها ( بخش خصوصی ) »، است. در « حقوق ایران »، نمونه های بارز « نظامهای حرفه ای » « کانون وکلای دادگستری »، « نظام پزشکی »، « کانون کارشناسان رسمی دادگستری »، « نظام معماری و ساختمانی » و « نظام صنفی » هستند. « نظامهای حرفه ای یا صنفی » جزء « سازمانهای عمومی »؛ یعنی « اشخاص حقوقی حقوق عمومی »، محسوب می گردند و « قانونگذار » برای « تنظیم امور حرفه و صنف »، به آنها، « اختیارات قدرت عمومی » را می دهد. از لحاظ « اهمیت » برخی از « مشاغل »؛ مانند « وکالت »، « پزشکی »، « معماری » و ...، « قانونگذار » برای هر کدام از آنها، « قانون ویژه ای » وضع کرده که در آن، « حدود و اختیارات نظام » معین شده است. سایر « حرفه ها » نیز، تابع « قانون نظام صنفی » ( مصوب 1359 « شورای انقلاب » و « آئین نامه های اجرائی آن » هستند. « نظام صنفی » یکی از « سازمانهای مهم حرفه ای » است. « نظام صنفی »، « فرد صنفی »، « واحد صنفی »، « اتحادیه صنفی »، « اتاق اصناف » و « پروانه کسب » را تعریف و مشخص کرده است. « صنوف دارای قانون »؛ مانند « وکلای دادگستری »، « کارشناسان دادگستری »، « پزشکان »، « بانکها »، « روزنامه نگاران »، « سردفتران اسناد رسمی »، « دارندگان مؤسسات بیمه »، از « شمول قانون نظام صنفی »، مستثنی شده اند. مشخصات « نظام حرفه ای » از قرار ذیل، هستند: 1- « نظام حرفه ای » یک « اجتماع غیرموقت اجباری » است. 2- این « نظام » دارای یک « هیئت مدیره »، است که توسط « اعضای حرفه »، معین می شود و « دولت » دخالتی در آن، ندارد. 3- « رژیم حقوقی نظامهای حرفه » مختلط است.
« عضویت در نظام حرفه ای » « قانوناً »، « اجباری » است و « اعضای آن » ملزم به « اطاعت از تصمیمات نظام »، هستند و همین امر « وجه افتراق نظام حرفه ای از سایر اجتماعات؛ مانند سندیکا، انجمن و کانونهای خصوصی » می باشد. « نظام حرفه ای » دارای « شخصیت حقوقی »، بوده و از « استقلال و اختیارات اداری بسیار »ی، برخوردار است؛ اما « دولت » بر آن، « نظارت » دارد. « نظام حرفه ای » « ناظم امور حرفه در برابر اعضا »ست و به این عنوان، از « اختیارات »ی، برخوردار است که مهمترین آنها عبارتند از: « صدور پروانه اشتغال »، « اتخاذ تصمیمات انتظامی علیه اعضاء » و « وضع آئین نامه های مربوط به حرفه ». « کار و فعالیت عمومی نظام حرفه ای » تابع « قواعد حقوق عمومی » بوده و « سازمان و امور داخلی آنها »؛ از قبیل، « امور استخدامی »، « قراردادها »، « معاملات »، « محاسبات » و « دعاوی » ایشان، تابع « قواعد حقوق خصوصی » می باشد. نابسامانیهای بعد از « جنگ جهانی »، « دولتها » را مجبور ساخت تا برای « مقابله با مشکلات اقتصادی و مالی »، « سازمانهائی را از نوع نظام حرفه ای و صنفی » به وجود آوردند که مهمترین آنها « اتاقهای بازرگانی و صنایع و معادن » است. « سازمانهای نظام حرفه ای و صنفی » از جمله « مؤسسات اقتصاد ارشادی »، به حساب می آیند که از برخی « اختیارات قدرت عمومی »، برخوردارند. « قانون تشکیل اتاق بازرگانی و صنایع و معادن ایران » مصوب 21 مهر 1370 هجری شمسی است.
« مؤسسات و نهادهای انقلابی » یا « مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی » چه هستند؟
« قانون محاسبات عمومی » ایجاد « سازمانهای عمومی » را منحصراً، به صورت « وزارتخانه »، « مؤسسه دولتی »، « شرکت دولتی » یا « نهادهای عمومی غیردولتی »، « مجاز » دانسته است. طبق « قانون محاسبات عمومی »، « مؤسسات و نهادهای عمومی غیردولتی » « واحدهای سازمانی مشخص »ی هستند که با اجازه « قانون » و به منظور « خدماتی که جنبه عمومی دارند »، تشکیل می شوند. بر اساس ماده 3 « قانون مدیریت خدمات کشوری »، « مؤسسه یا نهاد عمومی غیردولتی » یک « واحد سازمانی مشخص » است که دارای « استقلال حقوقی »، بوده و با « تصویب مجلس شورای اسلامی »، ایجاد شده یا می شود و بیش از 50 درصد « بودجه سالانه » آن، از محل « منابع غیردولتی »، تأمین گشته و عهده دار « وظائف و خدماتی که جنبه عمومی دارند » است. « مؤسسات عمومی غیردولتی » با توجه به « مقررات مربوطه »، از طرف « دولت »، « پیشنهاد » شده و به « تصویب مجلس شورای اسلامی »، می رسد. از آنجائی که « مؤسسات و نهادهای انقلابی » پس از « انقلاب »، تشکیل شده اند و « وضع » آنها از لحاظ « قانونی »، با هیچ یک از 3 نوع « دستگاه اجرائی » مندرج در « قانون »، تطبیق نمی کرد، مکلف شدند « وضع » خود را با آن، سازگار کنند؛ وگرنه « مؤسسه دولتی » محسوب و تابع « نظام حقوقی مؤسسه دولتی » می شوند. از ویژگیهای « نهاد و مؤسسات انقلابی »، موارد زیر، قابل ذکر هستند: 1- در « پاسخگوئی به نیازهای انقلاب »، « هماهنگی با خط مشی دولت » و « بهره گیری از مشارکت افراد »، « دارای انعطاف » هستند. 2- از لحاظ « سازمان »، « امور استخدامی »، « معاملات » و « محاسبات مالی »، از « استقلال بیشتر »ی، برخوردارند. 3- در « همه زمینه ها »، فعالیت دارند. 4- نام آنها در « فهرست مؤسسات عمومی غیردولتی »، آمده است. 5- « نظارت دیوان محاسبات عمومی » بر این گونه « نهادها »، بسیار ضعیف است.
وجوه افتراق « شرکتهای دولتی » و « مؤسسات دولتی » چه هستند؟
بر طبق « قانون محاسبات عمومی »، « مؤسسات وابسته به دولت » شامل « مؤسسات دولتی » و « شرکتهای دولتی »، می باشد. در مورد « مؤسسات دولتی »، با آنکه « هدف » از ایجاد آنها، « جدا نمودنشان از وزارتخانه ها و تأمین استقلال نسبی آنها » است؛ اما در کل، تابع همان « قواعد حقوق عمومی » هستند. در مورد « شرکتهای دولتی »، « هدف » از تأسیس آنها، این است که « مؤسسات » مزبور در عین « استقلال » - جز در « موارد خاص » - تحت « قواعد حقوق خصوصی و بازرگانی »، « اداره » شوند. بر اساس ماده 4 « قانون مدیریت خدمات کشوری »، « شرکت دولتی » یک « بنگاه اقتصادی » است که به موجب « قانون »، برای « انجام قسمتی از تصدیهای دولت که به موجب « سیاستهای کلی اصل 44 قانون اساسی » - ابلاغی از سوی « مقام معظم رهبری » - جزء « وظائف دولت »، محسوب می گردند »، ایجاد و بیش از 50 درصد « سرمایه » و « سهام » آن، متعلق به « دولت »، می باشد. هر « شرکت تجاری » که از طریق « سرمایه گذاری وزارتخانه ها، مؤسسات دولتی و شرکتهای دولتی » - منفرداً یا مشترکاً - « متعلق به واحدهای سازمانی فوق الذکر »، باشد « شرکت دولتی » به حساب می آید. در « قانون محاسبات عمومی »، از « وزارتخانه ها» و « مؤسسات دولتی »، با هم، یاد شده و هر دو از لحاظ « بودجه » و « اداره اموال و معاملات »، تقریباً، نابع « نظام واحد »ی قرار گرفته اند. « استقلال اداری و مالی مؤسسات دولتی » به طرز قابل توجهی، « محدود » شده است. این در حالیست که « شرکت دولتی » از « استقلال و آزادی عمل بیشتر »ی، برخوردار می باشد.
وجوه مهم « افتراق » بین « شرکتهای دولتی » و « مؤسسات دولتی »، شامل موارد زیر، است: 1- از لحاظ « سازمان » و « امور استخدامی »: « سازمان شرکتهای دولتی » بر طبق الگوی مندرج در « قانون بازرگانی »، طرح ریزی شده است. طبق « قانون بازرگانی »، « شرکتهای دولتی » دارای « مجمع عمومی »، « هیئت مدیره »، « مدیر عامل » و « بازرس »، بوده و « تصویب سازمان آن » با هر « مرجع »ی، است که « اساسنامه » آنها را تعیین نموده است؛ اما « سازمان مؤسسات دولتی » تابع « فرم تشکیلات عمومی کشور » بوده و « سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور » بر آنها، « نظارت تام » دارد. همچنین، « قانون استخدام کشوری » « مؤسسات دولتی » را مکلف می کند تا « سازمان تفضیلی خود » را با قید « تعداد پستهای سازمانی »، به تصویب « سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور »، برسانند و هر نوع تغییرات بعدی نیز، منوط به « موافقت آن سازمان »، خواهد بود. در صورت بروز « اختلاف » میان « مؤسسات دولتی » و « سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور » در هر یک از موارد فوق، « تصمیم » با « دولت »، است. در « امور استخدامی » نیز، « مؤسسات دولتی »؛ همانند « وزارتخانه ها »، اصولاً، تابع « قانون استخدام کشوری » و « آئین نامه های آن » هستند؛ اما « اصول مقررات استخدامی شرکتهای دولتی » مطابق با « قانون مقررات استخدامی شرکتهای دولتی » ( مصوب 26 / 3 / 1352 )، معین شده است. 2- از نظر « بودجه » و « حسابداری »: « بودجه وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی » تابع « قانون محاسبات عمومی » بوده و « تصویب بودجه مؤسسات دولتی » با « مجلس شورا »ست. هر گونه « تغییر بودجه مؤسسات دولتی » نیز - اعم از « افزایش اعتبار »، « تحصیل اعتبار جدید » یا « انتقال اعتبار در داخل جمع اعتبارات بودجه » - محتاج « تقدیم لایحه متمم بودجه یا اصلاح بودجه »، به « مجلس شورا »، می باشد؛ در حالیکه « تصویب بودجه شرکتهای دولتی » با « مجمع عمومی آنها »، است. « بودجه شرکتهای دولتی » برای « تأیید و انعکاس در بودجه کل کشور »، به « سازمان مدیریت و برنامه ریزی کشور »، فرستاده می شود. به علاوه، « رسیدگی به حسابهای وزارتخانه ها، مؤسسات عمومی و شرکتهای دولتی »، با « دیوان محاسبات »، است. برای « تنظیم لایحه تفریغ بودجه »، « حسابهای وزارتخانه ها و مؤسسات دولتی » محتاج « اظهارنامه دیوان محاسبات عمومی » می باشند؛ اما برای « تنظیم لایحه تفریغ بودجه شرکتهای دولتی »، « ترازنامه مصوب مجمع عمومی » کافی است. 3- از نظر « اداره اموال » و « معاملات »: « اموال غیرمنقول مؤسسات دولتی » متعلق « به دولت » و « حفظ آنها » با « وزارتخانه » یا « مؤسسه دولتی »ای، است که آن را در اختیار دارد. « اموال غیرمنقول شرکتهای دولتی » جزء « دارائی خود آنها »، محسوب می گردد و تابع « مقررات خاص آنها »ست. در مورد « معاملات »، « مؤسسات دولتی » تابع « قانون محاسبات عمومی » و « آئین نامه معاملات دولتی » بوده و از طرق « مناقصه » و « مزایده »، صورت می پذیرد؛ اما « شرکتهای دولتی »؛ جز در موارد معدود، تابع « مقررات خاص خود » هستند. بر اساس تبصره 2 « قانون مدیریت خدمات کشوری »، با توجه به اینکه « شرکتهای دولتی » امور مربوط به « خدمات عمومی » را بر عهده دارند، نمی توان علیه آنها، « اعلام ورشکستگی » نمود؛ زیرا « اصل » بر « مداومت امورو خدمات عمومی »، است.
« محاسن » و « معایب » مربوط به « مؤسسات عمومی »، چیست؟
« مؤسسات عمومی » دارای این « مزایا » و « محاسن »، هستند: 1- « مؤسسه » توسط « مدیران » و « شوراها »ئی که برای مدتی معین، انتخاب می شوند، « اداره » می شود و بدین شکل، « مؤسسه » از « نفوذ و کشمکشهای سیاسی »، برکنار می ماند. 2- سبک شدن وظائف « قوه مرکزی » با واگذاری قسمتی از وظائف به « اشخاص عمومی » دیگر. 3- بهترین وسیله برای جلب « هدایا »ست. 4- رهائی « مؤسسات عمومی » از « مقررات » خشکی که « وزارتخانه ها » و « ادارات دولتی » به علل « سازمانی »، مجبور به تبعیت از آنها، هستند. 5- « استقلال اداری ومالی » این « مؤسسات » موجب « حسن اداره امور »، می شود. همچنین، این « مؤسسات » دارای « معایب » زیر، می باشند: 1- « استقلال » آنها باعث گردیده « سیاست و عملیات آنها » اغلب، با « سیاست و عملیات کلی دولت »، « مغایرت » پیدا نموده و در نتیجه، به « وحدت اداره امور » و « تعقیب سیاست واحد » در کشور، لطمه وارد آید. برای جلوگیری از « معایب » و « زیانها »ی این « مؤسسات »، بهتر است به نکات زیر، توجه شود: 1- برای « رسیدگی به کار مؤسسات عمومی » و « تعیین سیاست اقتصادی و اداری واحد برای آنها »، در « پارلمان » یا « نهاد ریاست جمهوری »، « کمیسیون ویژه »ای تشکیل گردد. 2- « نظارت مالی بر مؤسسات عمومی » توسط « بنگاههای حسابرسی مستقل »ی که به هیچ وجه، به « مؤسسات عمومی »، وابستگی ندارند، به عمل آید؛ مانند کشورهای « انگلستان » و « آمریکا ». 3- « بودجه آنها » در « بودجه کل کشور »، منعکس شود و برای « استقلال مالی » آنها، « حدود »ی تعیین گردد.